La presentación del Índice Regional de los Objetivos de Desarrollo Sostenible del Perú 2026 puso nuevamente en el centro del debate una dificultad que atraviesa la gestión pública peruana: el país puede mostrar avances en sus promedios nacionales y, al mismo tiempo, mantener territorios con déficits profundos en salud, educación, empleo y reducción de la pobreza. El planteamiento formulado por el presidente del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan), Saúl Barrera Ayala, no se limita a enumerar sectores prioritarios. Apunta a un problema estructural: la distancia entre lo que el Estado identifica como necesario, lo que incorpora en sus planes y aquello que finalmente financia y ejecuta.
El índice elaborado por la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico funciona, en ese contexto, como una herramienta para observar el desarrollo más allá de las cifras agregadas. La comparación entre Moquegua y Loreto, mencionada durante el panel sobre el avance regional hacia los ODS, resume dos trayectorias territoriales muy distintas. No se trata únicamente de que una región tenga mejores indicadores que otra, sino de que las condiciones geográficas, la capacidad institucional, la estructura productiva y el acceso a servicios públicos producen oportunidades desiguales para sus habitantes.
El promedio nacional y las realidades que quedan fuera
Los promedios nacionales son útiles para medir tendencias generales, pero resultan insuficientes cuando se emplean para decidir dónde y cómo intervenir. Una mejora porcentual en la cobertura de un servicio puede convivir con comunidades rurales que siguen enfrentando establecimientos de salud distantes, personal insuficiente o dificultades para acceder a atención especializada. De la misma manera, el aumento de la matrícula escolar no garantiza aprendizajes adecuados si persisten diferencias en infraestructura, conectividad, asistencia docente o dominio de competencias básicas.
La brecha territorial también modifica el significado de la pobreza. En una ciudad con mayor diversificación económica, un hogar de bajos ingresos puede tener acceso relativamente cercano a transporte, educación, mercados y servicios médicos. En una localidad amazónica o altoandina, la misma carencia monetaria puede estar acompañada por aislamiento físico, costos de traslado elevados y menor presencia estatal. Por eso, una política basada exclusivamente en promedios corre el riesgo de asignar recursos según el tamaño visible del problema y no según la complejidad de las barreras que deben superarse.
El caso de Moquegua y Loreto resulta ilustrativo porque muestra que los resultados regionales no dependen de un único factor. La disponibilidad de recursos, la actividad económica, la ubicación de los centros poblados y la capacidad de los gobiernos subnacionales influyen en la posibilidad de transformar inversión pública en bienestar. Una región puede registrar ingresos importantes vinculados a actividades extractivas y, sin embargo, enfrentar problemas persistentes para traducir esos recursos en servicios de calidad. Otra puede contar con un enorme patrimonio natural y potencial productivo, pero tener costos logísticos que encarecen cada intervención estatal.
Cuatro sectores que se condicionan entre sí
La selección de salud, educación, empleo y reducción de la pobreza como ámbitos prioritarios responde a una lógica acumulativa. Un sistema educativo débil limita las capacidades laborales; un mercado de trabajo precario reduce los ingresos y amplía la vulnerabilidad; la pobreza dificulta la continuidad escolar y el acceso oportuno a servicios de salud; y una población con problemas de salud enfrenta mayores obstáculos para estudiar o trabajar. Las políticas, por tanto, producen mejores resultados cuando se diseñan como parte de una estrategia territorial y no como intervenciones aisladas de cada ministerio.
En salud, la diferencia entre cobertura formal y atención efectiva es decisiva. La existencia de un puesto sanitario en una provincia no significa necesariamente que haya medicamentos, profesionales, equipamiento o capacidad para resolver emergencias. En zonas dispersas, una enfermedad tratable puede agravarse por la demora del traslado. Esto tiene efectos sociales y económicos: el hogar asume gastos inesperados, pierde jornadas laborales y puede caer nuevamente en la pobreza. La medición de resultados debe considerar esas consecuencias y no únicamente el número de establecimientos construidos.
En educación ocurre algo similar. Levantar una escuela puede resolver una carencia de infraestructura, pero no garantiza que los estudiantes alcancen los aprendizajes esperados. La calidad de la enseñanza depende también de la estabilidad del personal, la formación docente, la alimentación escolar, la disponibilidad de materiales y la conectividad cuando esta es necesaria. La desigualdad educativa se convierte después en desigualdad de empleo, porque los jóvenes de territorios con menor acceso a competencias técnicas y digitales encuentran más dificultades para incorporarse a actividades formales o de mayor productividad.
El empleo constituye el vínculo entre las políticas sociales y la estructura productiva regional. La creación de puestos de trabajo no puede medirse solo por el número de personas ocupadas, ya que una gran proporción del empleo peruano se desarrolla en condiciones informales y con baja protección. Para que el empleo reduzca sostenidamente la pobreza, debe ofrecer ingresos previsibles, productividad y posibilidades de capacitación. Esto exige coordinar la educación técnica, la infraestructura, el financiamiento para pequeñas empresas y las oportunidades que generan sectores como la agricultura, el turismo, la manufactura o la minería, según las características de cada región.
El presupuesto como prueba de la planificación
La mesa de trabajo anunciada entre el Ceplan y el Ministerio de Economía y Finanzas aborda uno de los nudos más persistentes de la administración pública: la planificación y el presupuesto suelen avanzar por carriles paralelos. Las entidades pueden formular objetivos estratégicos y, al mismo tiempo, aprobar programas presupuestales que no reflejan con precisión esas prioridades. Cuando ocurre esa desconexión, los planes pierden capacidad de orientar la acción y el presupuesto se convierte en una suma de compromisos anuales difíciles de evaluar por su impacto.
Vincular ambos procesos exige más que incorporar metas en documentos oficiales. Significa establecer una cadena verificable entre el problema territorial, la intervención, los recursos asignados y el resultado esperado. Si una región identifica la anemia infantil como una prioridad, por ejemplo, la respuesta no debería limitarse a distribuir suplementos. También tendría que revisar la calidad del agua, la alimentación, la atención prenatal, la educación familiar y la capacidad de los establecimientos para hacer seguimiento. El presupuesto debe reflejar esa interdependencia y permitir saber qué institución responde por cada resultado.
La coordinación entre los niveles de gobierno es igualmente determinante. El Gobierno nacional puede definir estándares y financiar programas, pero los gobiernos regionales administran buena parte de los servicios de salud y educación, mientras que las municipalidades conocen las condiciones concretas de los centros poblados y ejecutan intervenciones locales. Sin mecanismos claros para compartir información, responsabilidades y metas, pueden aparecer duplicidades en algunos lugares y vacíos en otros. La descentralización, sin coordinación efectiva, puede dispersar la responsabilidad en lugar de acercar las soluciones a la ciudadanía.
Medir resultados, no solo presencia estatal
La revisión del Índice de Capacidad Estatal que el Ceplan aplica anualmente desde 2015 apunta a una discusión fundamental. Contar con una oficina pública, una carretera o un establecimiento no equivale a demostrar que el Estado está resolviendo el problema que motivó esa intervención. La capacidad estatal debe observar si los servicios funcionan, si llegan a quienes los necesitan y si producen cambios sostenibles en la vida de la población.
Ese cambio de enfoque puede mejorar la rendición de cuentas, pero también plantea dificultades metodológicas. Los resultados sociales no dependen de una sola institución ni aparecen siempre dentro del ciclo presupuestario anual. Una mejora en los aprendizajes requiere continuidad; la reducción de la mortalidad materna depende de una red de atención y transporte; el empleo formal responde tanto a políticas públicas como al comportamiento de la economía. Por ello, los indicadores deben combinar metas de corto plazo con mediciones de mediano y largo plazo, además de reconocer las diferencias entre territorios.
La participación de la academia puede aportar rigor a esa revisión, siempre que el proceso conserve una conexión clara con las decisiones públicas. Un índice técnicamente sólido, pero poco utilizado por los ministerios y gobiernos regionales, tendría un valor limitado. La evidencia debe servir para corregir programas, reorientar recursos y explicar por qué una intervención funcionó en una zona y no en otra. También debe presentarse de manera comprensible para que las organizaciones sociales y la ciudadanía puedan exigir resultados verificables.
El riesgo de que las prioridades pierdan continuidad
Uno de los puntos planteados por Barrera Ayala es la incorporación del sector privado y la academia en los mecanismos de coordinación. La razón es práctica: los cambios frecuentes de funcionarios pueden interrumpir proyectos, modificar prioridades y debilitar aprendizajes institucionales. La participación de actores externos no reemplaza la responsabilidad del Estado, pero puede contribuir a conservar información, capacidades técnicas y acuerdos que sobrevivan a los ciclos políticos.
Sin embargo, esa cooperación necesita reglas de transparencia y objetivos públicos definidos. En regiones donde una actividad empresarial tiene gran peso económico, la coordinación debe evitar que la inversión privada determine por sí sola las prioridades sociales. El aporte de empresas, universidades y organizaciones civiles puede ser valioso para mejorar capacidades, innovar o cofinanciar soluciones, pero las decisiones deben responder a diagnósticos territoriales y criterios de equidad, no únicamente a la rentabilidad o a la visibilidad de un proyecto.
El horizonte de los ODS al 2030 agrega presión, pero también obliga a distinguir entre avances sostenibles y respuestas coyunturales. Reducir las brechas regionales requerirá continuidad presupuestaria, información comparable, instituciones capaces de aprender y una distribución de recursos que considere la dificultad de llegar a los territorios más aislados. La advertencia contra dejar a nadie atrás solo adquirirá contenido concreto si las regiones con peores resultados reciben intervenciones diferenciadas y si el Estado puede demostrar, con datos, que esas intervenciones están produciendo mejoras.
El debate abierto por el índice regional no ofrece una solución inmediata, pero sí desplaza la discusión hacia una pregunta más exigente: qué resultados está dispuesto a garantizar el Estado en cada territorio y con qué recursos. La respuesta definirá si la planificación nacional se mantiene como una declaración de intenciones o se convierte en una herramienta para reducir desigualdades que, durante décadas, han sido ocultadas por las cifras generales.